2018年8月，中共中央批準(zhǔn)了十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，其中學(xué)前教育法是立法規(guī)劃第一類項目中唯一的教育類項目。中國學(xué)前教育立法自此進入快車道，目前我國正在抓緊研究制定學(xué)前教育法，以為學(xué)前教育事業(yè)健康、有序、可持續(xù)發(fā)展提供強有力的法律保障。新時代新形勢下，國家和社會日益深刻認(rèn)識到學(xué)前教育對于兒童身心健康全面發(fā)展、國民整體素質(zhì)提升、國家經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展具有基礎(chǔ)性、全局性、戰(zhàn)略性作用。大力發(fā)展學(xué)前教育，建立起廣覆蓋、?；尽⑵栈萸矣匈|(zhì)量的公共學(xué)前教育服務(wù)體系，不僅是關(guān)乎億萬兒童全面健康成長和千萬家庭和諧幸福的民生，更是關(guān)乎國家經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展的國計。因此，黨的十九大報告提出要“辦好學(xué)前教育”，更將“幼有所育”作為七項民生與社會事業(yè)之首，并強調(diào)要“不斷取得新進展”。這意味著在新時代，黨中央與政府對學(xué)前教育賦予了前所未有的更高層次的新定位與新使命。但是，今天仍然是教育體系中最大短板的學(xué)前教育事業(yè)，顯然與新形勢和新要求還存在著較大的差距。因此，為適應(yīng)新形勢與新要求，亟須抓緊出臺學(xué)前教育法，以破解學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)與事業(yè)改革發(fā)展中的深層次難題、關(guān)鍵性體制機制等問題，保障與促進事業(yè)積極、健康、可持續(xù)發(fā)展。

本團隊基于十余年對我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、主要矛盾，新形勢下新挑戰(zhàn)和重要制約，國內(nèi)外立法實踐、學(xué)前教育及相關(guān)法律和實施經(jīng)驗等的深入研究，著眼于當(dāng)前和未來學(xué)前教育事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展，對我國學(xué)前教育立法的迫切性，特別是立法價值追求與宗旨、立法重點等提出了思考和建議。

一、當(dāng)前我國學(xué)前教育發(fā)展的不充分不平衡問題仍然突出

 隨著《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）、《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）和三期學(xué)前教育三年行動計劃的有力實施，我國學(xué)前教育取得了明顯發(fā)展，“入園難”“入園貴”得到一定程度的緩解。據(jù)教育部統(tǒng)計，2017年我國學(xué)前三年毛入園率達79.6%，比2009年（50.9%）提高了28.7個百分點。但是，由于長期以來底子薄、欠賬多，學(xué)前教育依然是我國教育體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)，不充分不平衡問題仍然突出，主要表現(xiàn)為當(dāng)前學(xué)前教育資源依然不足，特別是普惠性學(xué)前教育資源更為短缺，而且城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不均衡問題突出；全國范圍內(nèi)教師數(shù)量缺口普遍較大，專業(yè)的合格師資更是嚴(yán)重不足。

（一）學(xué)前教育資源短缺

 教育部統(tǒng)計顯示，2017年我國學(xué)前教育三年毛入園率上升為79.6%，在提高的同時也意味著我國還有超過1/5的兒童沒有接受學(xué)前教育的機會。特別是在中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)，發(fā)展的不充分不平衡問題更為突出。據(jù)調(diào)研，在一些中西部的連片特困地區(qū)，學(xué)前三年毛入園率在50%以下，有的貧困縣甚至僅為30%～40%；在一些艱苦偏遠的貧困地區(qū)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚不能有一所中心幼兒園，如云南、廣西、江西、四川、河南、山西等地。2016年，河南省有279個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有公辦中心園，山西省有225個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有公辦中心園；2017年，云南省仍有413個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有公辦中心園；2018年初，江西省還有近500個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有中心幼兒園。

（二）普惠性學(xué)前教育資源更為短缺

我們近年在各地的實地調(diào)研表明，普惠性學(xué)前教育資源嚴(yán)重不足，特別是公辦園嚴(yán)重短缺，這是當(dāng)前我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與人民群眾對子女接受普惠性教育需求間的突出矛盾。2017年，全國共有幼兒園近25.5萬所，其中公辦園7.56萬所，占比只有29.63%。許多省份的公辦園不超過1/3，甚至在30%、25%以下。例如，2016年河南省有幼兒園1.87萬所，其中公辦園占21%；2017年四川省有幼兒園1.32萬所，其中公辦園2641所，占比19.9%。在中西部地區(qū)，即使是在省會城市或較大市，公辦園短缺的形勢依然嚴(yán)峻。2016年底，合肥市共有幼兒園930所，其中公辦園209所，占比22.4%；重慶市主城區(qū)共有幼兒園1701所，公辦園262所，僅為15.4%；南寧市共有幼兒園1633所，公辦園106所，占比僅為6.49%。就目前發(fā)展?fàn)顩r，普惠性教育資源離百姓需求還有較大差距，亟須法律的有效保障與促進，以滿足百姓的熱切愿望。

（三）教師數(shù)量缺口較大，合格師資匱乏

這是制約當(dāng)前我國學(xué)前教育資源拓展、滿足百姓“幼有所育”期盼的另一突出問題。據(jù)教育部統(tǒng)計結(jié)果，目前我國保教人員缺口147萬人，其中專任教師缺口達71萬人，保育員缺口76萬人；預(yù)計到2020年，保教人員缺口將達190萬人，其中專任教師缺口100萬人，保育員缺口90萬人。不論是在我國的中西部還是東部地區(qū)，都存在著較大甚至嚴(yán)重的學(xué)前師資缺口。2016年，貴州省幼兒專任教師缺口達3.11萬人，甘肅省幼兒專任教師缺口2萬多人；2017年，河南省公辦園教職工缺口高達14.2萬人(其中，保教人員缺口10.9萬人)；即使是發(fā)達的東部省份江蘇省，在2017年幼兒園教師缺口也高達3.8萬名。教師資源短缺、供需矛盾突出，直接影響了學(xué)前教育資源的擴展，甚至影響了一些已建園成為實際有效的教育資源，在一些中西部農(nóng)村地區(qū)因缺乏教師而“有園開不了門”。同時，專業(yè)的合格師資的嚴(yán)重短缺，已經(jīng)成為我國學(xué)前教育有質(zhì)量發(fā)展的重要制約。在中西部、農(nóng)村地區(qū)，甚至一些發(fā)達的城市地區(qū)，有不少幼兒園因合格教師的缺乏，或小學(xué)化現(xiàn)象普遍，或教育質(zhì)量不高。

二、新形勢下我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的新挑戰(zhàn)與重要制約

新時期我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的內(nèi)外部形勢、條件與需求均發(fā)生了重大變化。全面建成小康社會、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略，國家經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的追求、“全面二孩”人口新戰(zhàn)略的實施，億萬人民群眾對普及普惠且有質(zhì)量的公共學(xué)前教育服務(wù)體系與資源的日益強烈需求，這些對學(xué)前教育事業(yè)均提出了亟需快速又須有效并有質(zhì)量地發(fā)展的新要求與新挑戰(zhàn)。然而，當(dāng)前我國學(xué)前教育發(fā)展的體制機制短板及其制約依然突出，特別是高位、專門的學(xué)前教育法的缺失，與新時代事業(yè)快速、有效發(fā)展很不相適應(yīng)，成為當(dāng)前和未來我國學(xué)前教育事業(yè)健康、有序、可持續(xù)發(fā)展的根本制約。

（一）“全面二孩”人口新戰(zhàn)略下我國學(xué)前教育資源短缺的矛盾更為凸顯

2016年始實施的“全面二孩”人口新戰(zhàn)略，對我國當(dāng)前尚為短板、還未全面普及的公共學(xué)前教育服務(wù)體系既帶來了發(fā)展機遇，也提出了更大的挑戰(zhàn)和雙重疊加壓力。不論是在中西部地區(qū)，還是發(fā)達地區(qū)，學(xué)前教育學(xué)位供給均面臨著較大缺口。根據(jù)山東省對“十三五”期間學(xué)前適齡人口的測算，2019年開始進入入園高峰，2021年學(xué)前三年入園兒童數(shù)將高達516萬人；2020年若按照90%的毛入園率計算，學(xué)位缺口為170萬個，缺口比例達36.6%。河北省“全面二孩”政策后每年將新增人口約20～40萬人，按中間數(shù)30萬人計，那么，要達到85%的毛入園率每年需新增學(xué)位約25.5萬個，新增專任教師1.7萬名以上，新增幼兒園1275所。河南省每年將新增人口約26萬人，要實現(xiàn)85%的毛入園率，每年需新增學(xué)位22.1萬個，新增專任教師1.47萬名以上，新增幼兒園1105所。安徽省數(shù)據(jù)顯示，“十三五”期間每年將新增人口約19萬人，2020年要達到其學(xué)前三年行動計劃提出的90%毛入園率，每年需新增學(xué)位17.1萬個，新增專任教師1.14萬名以上。 由前述可見，在當(dāng)前我國全面實施“全面二孩”人口新戰(zhàn)略形勢下，學(xué)前教育資源短缺矛盾進一步凸顯，公共學(xué)前教育服務(wù)體系進一步面臨著滿足已有適齡兒童入園和新增人口接受教育的雙重巨大挑戰(zhàn)。立法保障基本公共學(xué)前教育服務(wù)體系的建立健全與資源擴大，是使更多的年輕夫婦“想生”并“敢生”、國家“全面二孩”人口新戰(zhàn)略能得以有效實施的重要保障。

（二）影響我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要因素與根本原因

造成我國當(dāng)前學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展仍然不充分不平衡的原因是多方面的。其中，既有長期觀念認(rèn)識不到位的直接影響，也有體制機制滯后的深層次制約，更受高位、專門的學(xué)前教育法缺失的根本影響。長期以來，不少地方政府及其相關(guān)部門對學(xué)前教育性質(zhì)、定位及其重要作用缺乏真正認(rèn)識，對學(xué)前教育之于個體全面健康成長、國民素質(zhì)整體提升、家長安心就業(yè)生產(chǎn)與放心再培訓(xùn)，因而直接影響家庭和諧幸福、國家經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)性、全局性作用，缺乏應(yīng)有的認(rèn)識，加之在發(fā)展觀上較長期片面追求“GDP”，將學(xué)前教育發(fā)展邊緣化或虛置。一些地方政府及其部門，更是因?qū)W前教育是非義務(wù)教育，而錯誤地認(rèn)為其非教育，并以此為由認(rèn)為政府對學(xué)前教育可以少投入、少作為，導(dǎo)致較長期在不少地區(qū)政府發(fā)展學(xué)前教育的主導(dǎo)責(zé)任不到位、發(fā)展職責(zé)不落實。近年來人民群眾反映強烈的“入園難”“入園貴”問題，區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡等問題，均與此密切相關(guān)。

影響我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的深層次原因是，適應(yīng)于我國新形勢下新要求的新體制機制尚未有效建立，特別是管理體制、投入體制、辦園體制、教師政策制度等短板依然突出。當(dāng)前我國學(xué)前教育管理體制尚不健全，政府主導(dǎo)職責(zé)不明確，管理的責(zé)任主體重心較低，不同層級政府間的責(zé)權(quán)利不夠清晰；財政投入體制仍是核心短板，缺乏有效的投入體制機制和運行保障機制，盡管“國十條”明確了“五有”，但大部分地區(qū)未明確規(guī)定學(xué)前教育財政性經(jīng)費占教育財政性經(jīng)費的基線比例，并尚未建立起有效的生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)，而且存在著較嚴(yán)重的不同性質(zhì)機構(gòu)、軟硬件間等結(jié)構(gòu)不合理的問題；辦園體制改革盡管近年有所推進，但是相應(yīng)于形勢快速發(fā)展的需要仍然滯后，“唯公”傾向依然明顯，公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園尚沒能夠受到足夠的重視和充分保障；教師政策近年在培訓(xùn)、職稱等制度上有較明顯進步，但制約教師隊伍建設(shè)的一些根本性問題仍未能得到有效解決，特別是教師的身份和地位仍不明確，大量的公辦園非在編教師、公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園教師的待遇得不到有效保障。

而最上位、根本的原因在于，我國尚未有全國層面的、專門的學(xué)前教育法，未能夠?qū)W(xué)前教育的性質(zhì)與定位、政府的責(zé)任，管理體制、投入體制、辦園體制和教師政策制度等影響事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性問題，作出明確的規(guī)定。由于歷史、主客觀等多方面因素的影響，在我國四個獨立學(xué)段中，只有學(xué)前教育階段尚沒有專門立法。目前，我國涉及學(xué)前教育的相關(guān)法律法規(guī)，一是零散、缺乏系統(tǒng)性，散見在各有關(guān)法律法規(guī)之中；二是法律層級較低、法律效力有限，目前我國學(xué)前教育最高層次的專門法律法規(guī)就是國務(wù)院頒布的《幼兒園管理條例》（1989），僅處于教育法律法規(guī)體系中的第四層級；三是相應(yīng)于當(dāng)前形勢發(fā)展的新需要與新挑戰(zhàn)，已有法律法規(guī)有諸多缺失，有不少規(guī)定或不完善、不到位，或嚴(yán)重滯后，已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)事業(yè)發(fā)展的新形勢，不能有效地發(fā)揮其應(yīng)有的規(guī)范和保障促進作用。

因此，綜上所述，我國亟須制定高位的、國家層面的學(xué)前教育法，以專門法律的形式，明確規(guī)定我國學(xué)前教育的性質(zhì)定位、政府職責(zé)，明確規(guī)定學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的管理體制、投入體制、辦園體制和教師政策制度等，這是破解當(dāng)前我國學(xué)前教育事業(yè)快速、有效發(fā)展的制約瓶頸，保障并促進事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

三、對我國學(xué)前教育立法價值追求與宗旨的思考

立法價值追求是一部法律制定的基本出發(fā)點，是研究和制定法律的根本遵循；立法宗旨是法律價值的直接體現(xiàn)。法律宗旨直接反映法律的基本價值判斷，是指導(dǎo)法律研制的綱領(lǐng)，統(tǒng)領(lǐng)具體制度的設(shè)計，反映法律所要解決的問題和所要達到的目的。學(xué)前教育立法價值追求和宗旨是學(xué)前教育法律研制的最高指引，是對立法的基本出發(fā)點、根本任務(wù)和所要實現(xiàn)的目標(biāo)的高度概括和凝練，是調(diào)整各相關(guān)主體間利益關(guān)系的基本準(zhǔn)則。學(xué)前教育立法價值追求和宗旨的確定，應(yīng)從學(xué)前教育的屬性定位出發(fā)，不僅立足當(dāng)前，著眼未來，充分考慮事業(yè)的長遠、可持續(xù)發(fā)展，還應(yīng)充分考慮滿足人民群眾對普及普惠且有質(zhì)量學(xué)前教育的需求，更要積極適應(yīng)國家當(dāng)前與未來經(jīng)濟社會健康與和諧發(fā)展的需要。

基于長期研究和思考我們認(rèn)為，我國學(xué)前教育立法需堅持“兩性”與“五立足”?！皟尚浴?，即堅持公益性與普惠性，明確公益性與普惠性應(yīng)成為我國學(xué)前教育立法的根本性理念和指引，在這一基本指引下，堅持貫徹公平與均衡的立法原則?！拔辶⒆恪?，即立足更好貫徹落實十九大“幼有所育”“不斷取得新進展”的重大決策部署，立足有效促進億萬兒童身心全面健康成長、未來國民素質(zhì)整體提升，立足有效滿足廣大人民群眾對普及普惠且有質(zhì)量教育日益迫切的美好期待，立足有力保障國家經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展需求，立足保障與促進學(xué)前教育事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展，真正構(gòu)建起“廣覆蓋、?；尽⒂匈|(zhì)量”的學(xué)前教育基本公共服務(wù)體系，實現(xiàn)普及、普惠和有質(zhì)量的發(fā)展。為此，要實現(xiàn)上述立法價值追求與宗旨，在學(xué)前教育立法中，必須既堅持政府主導(dǎo)的原則，充分發(fā)揮中央和地方各級政府在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中的主導(dǎo)職責(zé)；同時，必須堅持改革與創(chuàng)新，充分發(fā)揮企事業(yè)單位、機構(gòu)、社會和家長等多元主體的力量與積極性。也為此，需要著力改革與完善我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的管理、投入、辦園等體制機制與教師政策制度等，以有利于調(diào)動與統(tǒng)籌激發(fā)各方活力，有效協(xié)調(diào)與規(guī)范調(diào)整好各相關(guān)主體間的利益關(guān)系，破除制約多方資源與主體積極性的體制機制和政策制度障礙，以快速有效地拓展資源，保障普及普惠并有質(zhì)量地發(fā)展。

四、對我國學(xué)前教育立法重點的建議

為助力推進我國學(xué)前教育立法，著眼我國學(xué)前教育事業(yè)未來健康、可持續(xù)發(fā)展需要，立足破解深層次關(guān)鍵性問題與根本性制約，基于對各地學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、主要矛盾、改革狀況與立法需求，以及各地立法探索與實施經(jīng)驗、國際相關(guān)法律和立法實踐等研究與思考，我們建議，我國學(xué)前教育立法應(yīng)著重對學(xué)前教育的性質(zhì)定位、政府責(zé)任、關(guān)鍵性體制機制、教師政策制度等作出明確規(guī)定，明確學(xué)前教育的教育性與公益性，明確政府發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的責(zé)任，著力解決管理體制、投入體制、辦園體制、教師政策制度等根本性問題，建立健全與新時代新形勢相適應(yīng)的靈活、創(chuàng)新、有活力的體制機制和政策制度，以促進真正構(gòu)建起“廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量”的公共學(xué)前教育服務(wù)體系，為幼有所育不斷取得新進展提供有力的法律保障。

（一）明確規(guī)定學(xué)前教育的性質(zhì)、定位

明確學(xué)前教育的根本屬性是教育性與公益性，其是我國國民教育體系和社會公益事業(yè)的重要組成部分。學(xué)前教育不僅是基礎(chǔ)教育的重要組成部分、國家學(xué)制的第一階段，直接影響著億萬兒童的身心全面健康發(fā)展，關(guān)乎未來國民素質(zhì)的整體提升；而且直接關(guān)涉滿足廣大百姓對“幼有所育”的美好向往，直接關(guān)涉家長安心從事生產(chǎn)科研、放心參加技能培訓(xùn)，因而直接關(guān)涉國家經(jīng)濟與社會健康和諧發(fā)展，是重要的社會公益事業(yè)。

（二）明確規(guī)定政府在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中的主導(dǎo)責(zé)任與相關(guān)部門的職責(zé)及分工協(xié)調(diào)機制

厘清并強化中央和地方各級政府在我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展、基本公共學(xué)前教育服務(wù)提供中的主體責(zé)任。明確規(guī)定各級政府的主導(dǎo)責(zé)任是多方面的，主要應(yīng)包括統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，制定事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃與目標(biāo)，健全與完善管理、投入與辦園等體制機制與教師政策制度，構(gòu)建普惠標(biāo)準(zhǔn)與教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立督導(dǎo)評估體系，優(yōu)化和公平資源配置，等等。同時，應(yīng)明確規(guī)定，教育、財政、發(fā)改、編制、人社、國土、住建、衛(wèi)生等部門的職責(zé)，并建立教育部門主管、各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)與協(xié)調(diào)合作的工作機制。

（三）明確規(guī)定學(xué)前教育管理體制與機構(gòu)

明確建立“省市統(tǒng)籌以縣為主”的學(xué)前教育管理體制，規(guī)定中央、省、地市和縣等在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中應(yīng)承擔(dān)的主要職責(zé)。明確中央政府要對全國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展進行頂層設(shè)計與謀劃，包括明確事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和方向，制定事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建政策制度體系，健全體制機制等。明確加強省市級政府對本行政區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，既要貫徹落實國家事業(yè)發(fā)展方針、政策，同時要制定本區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，促進體制機制改革，健全相關(guān)政策制度，加強教師隊伍建設(shè)等。明確加強縣級政府對所轄區(qū)內(nèi)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的管理與指導(dǎo)的主體責(zé)任，制定與實施縣域內(nèi)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、教師隊伍建設(shè)規(guī)劃、教師培訓(xùn)、質(zhì)量督導(dǎo)等。并應(yīng)在法律中明確規(guī)定，中央、省、地市三級政府應(yīng)設(shè)立專門的學(xué)前教育行政管理機構(gòu)；縣級政府，有條件的地區(qū)，應(yīng)設(shè)立專門機構(gòu)，至少要有一名專職干部，以保障健全事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理體系。

（四）明確建立健全學(xué)前教育財政投入體制和運行保障機制

明確規(guī)定在中央和地方各級政府財政性教育預(yù)算中，應(yīng)單項列支學(xué)前教育財政投入。建立各級政府對學(xué)前教育財政投入分擔(dān)機制，合理劃分各級政府的分擔(dān)比例。明確構(gòu)建優(yōu)先發(fā)展公益性和普惠性幼兒園的公共財政投入結(jié)構(gòu)，建立面向公辦園、各類公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園的生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)，并著重加大對各類普惠性幼兒園的投入力度。著力加大對教師隊伍建設(shè)的投入，制定分類別、分區(qū)域的學(xué)前教師財政投入保障與分擔(dān)機制，切實提高教師待遇，并加強對教師培養(yǎng)培訓(xùn)的投入。明確建立城鄉(xiāng)不同的投入體制，分區(qū)域、分項目、分重點，著重加大中央政府對中西部、農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育的轉(zhuǎn)移支付力度，并對革、民、邊、貧地區(qū)實行制度化的傾斜投入。建立政府、家庭學(xué)前教育成本分擔(dān)機制，并建立引導(dǎo)、支持與規(guī)范社會力量投入辦園的制度。

（五）明確確立以公辦園、公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園為主體并多元共同發(fā)展的辦園體制

明確公益、普惠的辦園方向，著力構(gòu)建以普惠性資源為主體的辦園體系，建立靈活、多元、開放、有活力的辦園體制。明確不“唯公”，而“唯普惠、規(guī)范與有質(zhì)量”，創(chuàng)新、有效地擴大各類教育資源。大力發(fā)展公辦園，多途徑提高公辦園占比，以能真正起到引領(lǐng)方向、平抑價格、保障質(zhì)量的“壓艙石”作用；同時，應(yīng)參照公辦園財政投入政策和教師政策，著力加大對各類公辦性質(zhì)園的支持力度；并且，積極引導(dǎo)、支持與促進普惠性民辦園的發(fā)展。這樣，打破公民辦壁壘，充分調(diào)動各方面積極性，激發(fā)各方投入和辦園的活力，大力發(fā)展各類普惠性幼兒園，真正實現(xiàn)多渠道增加資源供給。明確城鄉(xiāng)實行不同的辦園體制，在農(nóng)村和貧困地區(qū)，以政府投入的公辦園為主，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)至少辦好一所中心園；在城市、縣城地區(qū)，在加大政府投入的同時，廣泛鼓勵和支持社會力量投入辦園，支持企事業(yè)單位、機關(guān)、高校、街道等辦園并將其納入公辦園管理，真正建立起以公辦園、公辦性質(zhì)園和普惠性民辦園等為主的公共學(xué)前教育服務(wù)體系。

（六）明確規(guī)定學(xué)前教師的身份地位，待遇、專業(yè)發(fā)展等基本權(quán)益與保障

明確學(xué)前教師的法律身份與地位，其同中小學(xué)教師一樣承擔(dān)著國家公共教育職能，因此是基礎(chǔ)教育教師的一部分，應(yīng)明確其與中小學(xué)教師享有同等的政治、經(jīng)濟和社會地位，并保障其基本工資、醫(yī)療養(yǎng)老失業(yè)保險等待遇與專業(yè)發(fā)展權(quán)利。通過生均財政撥款等方式，保障學(xué)前教師的工資、社保、績效工資等待遇；并通過專項補助、政府購買服務(wù)等，著力提高公辦園非在編教師、公辦性質(zhì)園教師與普惠性民辦園教師的工資與待遇，逐步實現(xiàn)同工同酬。明確建立與完善學(xué)前教師資質(zhì)、準(zhǔn)入、聘用與考核評估制度；建立單列的學(xué)前教師職稱序列；并明確教師培訓(xùn)與專業(yè)發(fā)展的保障機制，將其納入各級政府的基礎(chǔ)教育教師培訓(xùn)體系和財政經(jīng)費保障機制中。

（七）明確建立健全學(xué)前教育督導(dǎo)評估與問責(zé)制度

明確建立學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展與質(zhì)量的評估制度。各級政府應(yīng)將發(fā)展學(xué)前教育納入政府職責(zé)與考核評估范疇，把對事業(yè)發(fā)展責(zé)任落實及規(guī)劃實施、經(jīng)費投入、教師隊伍建設(shè)、質(zhì)量與安全保障等情況，作為考核各級政府及相關(guān)的教育、財政、發(fā)改、人社、編制、國土、住建等部門及其領(lǐng)導(dǎo)工作的重要指標(biāo)。同時，建立督導(dǎo)、公示、獎勵和問責(zé)制度，對發(fā)展學(xué)前教育成績突出的地方和領(lǐng)導(dǎo)，進行公示、宣傳、表彰和獎勵等；對政府主導(dǎo)責(zé)任落實不力、普惠性資源擴展不足、群眾反應(yīng)強烈的地區(qū)和領(lǐng)導(dǎo)，實行公示與問責(zé)制度。

（八）明確建立優(yōu)先保障貧困地區(qū)和弱勢群體的學(xué)前教育扶助制度

建立對中西部、農(nóng)村地區(qū)和革民邊貧地區(qū)的傾斜性支持制度，著力推進經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)學(xué)前教育的普及普惠與質(zhì)量提升，努力推進我國城鄉(xiāng)和區(qū)域?qū)W前教育事業(yè)發(fā)展的公平與均衡。在資源配置、財政投入、教師隊伍建設(shè)等方面，對上述地區(qū)予以優(yōu)先并大力度地支持與保障，著力構(gòu)建起廣覆蓋、保基本、補短板和有質(zhì)量的基本公共學(xué)前教育服務(wù)體系。并且，應(yīng)建立面向弱勢群體的學(xué)前教育基本免費制度，重點保障城鄉(xiāng)家庭經(jīng)濟困難兒童、孤殘兒童、流動兒童和留守兒童等各類弱勢兒童群體接受基本、普惠的學(xué)前教育。

來源：《中國教育學(xué)刊》2019第一期，作者：龐麗娟，王紅蕾，本文通訊作者；賀紅芳，袁秋紅